与加密资产为敌?IMF对加密资产监管的态度演变

深度 | 作者 | TaxDAO

近年来,加密资产及其底层技术区块链在全球范围内引起了广泛关注,不仅给传统金融市场带来了挑战,也为各国政府和国际组织带来了监管难题。国际货币基金组织(IMF)作为全球金融领域的权威组织,一直关注金融科技的发展和其对全球金融体系的影响。其与加密资产的关系较为复杂:一方面IMF作为布雷顿森林体系的产物,可以通过有条件的经济援助“影响”受援助国的经济政策甚至经济制度,部分发展中国家有时感到“受到国际货币基金组织裁决和新自由主义教条的压迫”,并试图通过使用加密货币替代法定货币来“逃离国际货币基金组织的控制”;另一方面加密资产在一定程度上会影响经济实力较弱的发展中国家的经济稳定,因此需要建立完善的监管制度。在此背景下,IMF对加密资产的监管态度具有特殊意义并逐渐成为行业内外关注的焦点。本文将以此为切入点,对IMF的加密资产监管文件的演变进行回顾,探讨在加密资产“后寒冬时代”监管政策的发展。

一、初步关注与评估

在2013年IMF首次发布了关于虚拟货币的报告,对虚拟货币的概念、特点、潜在风险及其监管问题进行了深入探讨。报告将虚拟货币定义为:“一种数字化的资产,采用加密技术进行安全保护,并利用点对点网络进行交易。” 并进一步指出,虚拟货币不依赖于任何中央机构进行发行和监管,而是通过计算机网络的共识机制进行发行和验证。这种去中心化的特性使得虚拟货币具有了抗审查、低成本、高效率等特点。报告分析了虚拟货币对金融稳定、货币政策、金融创新等方面的影响,还讨论了与虚拟货币相关的监管挑战。由于虚拟货币的普及和快速发展,监管机构需要迅速采取措施来监管这个市场。然而,虚拟货币的跨境性质和去中心化性质使得监管变得困难。各国应根据虚拟货币的特点和风险,制定相应的监管政策。这包括对虚拟货币的发行、交易和存储进行监管,以防止其被用于洗钱和恐怖主义融资等非法活动。同时,IMF 也鼓励各国在制定监管政策时,要考虑到虚拟货币的创新性和潜在的正面影响。

随后IMF首次在《金融稳定报告》中专门为其设立一章,讨论加密资产对金融稳定的影响。报告指出,虽然加密资产市场规模相对较小,但它们可能对金融稳定产生影响,尤其是在金融市场出现风险时。政策制定者应关注加密资产市场的风险,并采取适当的政策和监管措施,确保市场的稳定发展。

随着加密资产的发展,IMF 在 2015 年进一步发布了新的报告,对虚拟货币的概念进行了进一步的拓展和深化。IMF指出数字货币是一种“以数字形式存在的资产,可以作为支付手段和价值存储手段。”并且,IMF 将数字货币分为三类:一是央行数字货币(Central Bank Digital Currencies,CBDCs),二是稳定币(Stablecoins),三是其他加密资产(Other Crypto-Assets,OCA)。报告对这三类数字货币的影响进行了详细的分析。由于加密货币不是由政府或中央银行发行的,因此它们不受传统货币政策的约束。报告指出如果加密货币被广泛采纳,它们可能会影响货币供应的测量和货币政策实施的有效性。此外,加密货币可能会对金融稳定产生影响,因为它们可能被用于非法活动,如洗钱和恐怖分子融资。

二、对加密资产创新的关注与信心

在这个阶段,IMF发布了多项报告与文章,重点关注了加密资产领域的创新。IMF的总裁克里斯蒂娜·拉加德则对加密资产的发展展示了极大的信心:“我认为采用数字货币将符合金融机构的利益”,“如果五年后许多现有金融机构没有采用这些工具,我会感到非常惊讶。”

2016年,IMF发表了一篇关于虚拟货币的论文,对虚拟货币进行了详尽的分析,将虚拟货币与其他数字货币区分开来,并首次指出虚拟货币不符合货币的法律概念。因为货币的法律概念与建立法律框架的主权有关,该框架规定了货币的发行、规范了货币体系。论文还从职能的角度指出,受限于价格波动、缺乏法定货币地位而被有限接受以及缺乏证据表明它们是一个独立的记账单位,虚拟货币无法履行与货币相关的职能。此外,该论文还区分了分布式账本系统和集中式支付系统,并指出从长远来看,分布式账本有能力通过降低成本和深化金融包容性来彻底改变金融部门。

2017年IMF发布了关于金融科技行业发展的报告,特别是关注了快速增长的跨境支付行业,并就如何有效监管分布式账本技术和使用该技术的数字货币提出了建议。报告强调:“新技术可能需要司法管辖区修改所有权以及合同权利和义务的规则。”并建议采取更严格的了解客户信息准则和监管标准,以此阻止洗钱、逃税和恐怖主义融资。

2018年IMF刊登了一篇名为《解决加密世界的黑暗面》的文章,文章指出,可以像对传统金融部门所做的那样,首先关注确保加密世界金融诚信和保护消费者的政策。IMF首次明确指出由于加密资产没有国界,没有一个国家能独自应对挑战,因此监管框架也必须是全球性的。放弃加密资产是不明智的,必须欢迎它们的潜力,通过共同努力并利用技术造福公共利益,但也认识到它们的风险,确保它们永远不会成为非法活动的避风港或金融脆弱性的根源。IMF将在这一努力中发挥自己的作用,凭借近乎普遍的成员国资格和专业知识(包括在打击洗钱和恐怖主义融资方面的专业知识),成为帮助在不断发展的加密资产领域找到答案的论坛。

2019年,IMF发布了名为《数字货币的兴起》的文章,分析了加密资产公司如何与大型银行和信用卡公司竞争。文章肯定了便利性、普遍性、互补性、交易成本低、信任和网络效应等优势下数字货币可能蓬勃发展。同时强调了广泛采用后可能出现的监管,以及与数字货币相关的风险:可能产生新的垄断、对弱势货币的威胁、对消费者保护和金融稳定的担忧与助长非法活动的风险等。尤其是在通货膨胀率高和机构薄弱的国家,加密资产会有较高吸引力。文章还指出当资产由去中心化技术和利益相关者支撑时,加密货币交易所等虚拟资产服务提供商(VASP)很难遵守分布在各个司法管辖区的反洗钱(AML)和打击恐怖主义融资(CFT)法规。文章也提供了一些解决方案:为了防止形成垄断并保护货币政策,中央银行可以在为稳定币发行者提供中央储备金方面发挥作用,也可以考虑发行自己的数字货币。同时,中央银行可以在监管的条件下授予许可证,并根据了解你的客户 (KYC)、反洗钱和反恐怖融资法规要求服务提供商负责客户筛选、交易监控和报告可疑活动,还可以为加密钱包和客户数据的安全制定行业标准。

三、“寒冬”后的谨慎:监管的具体化与全球化

随着加密资产行业遭受“寒冬”,IMF的态度也更加谨慎。2021年IMF发布了名为《公共和私人数字货币的崛起:继续履行IMF使命的战略》的文章,文章肯定了数字货币带来的快捷、简便、效率和包容等优势,考虑到其带来的广泛而深刻的影响,为了增进收益并管理风险,政策制定者需要加快步伐:首先,数字货币必须保持值得信赖,它们必须保护消费者、保证安全、建立在健全的法律框架内,并支持金融诚信;其次,必须通过精心设计的公私伙伴关系、银行角色的平稳过渡和公平竞争来保护国内经济和金融稳定,数字货币的设计应支持气候可持续性和有效的财政政策;再次,国际货币体系应保持稳定和高效,必须设计、监管和提供数字货币,以便各国保持对货币政策、金融状况、资本账户开放和外汇制度的控制,支付系统必须日益一体化,必须适用于所有国家,而不是支离破碎,且需要避免数字鸿沟;最后,必须将储备货币配置和支持考虑进政策制定。

IMF强调,数字能力欠发达的低收入国家和新兴市场发展中国家将需要在与这些国家相关的宏观关键领域获得及时的建议和能力发展援助。IMF在现阶段将更多地关注分析框架的制定以及多边监督和能力发展,并在双边监督中试点或限制该问题的覆盖范围。

同年,IMF在全球金融稳定报告中表示,新兴市场和发展中经济体采用加密资产和稳定币可能会对这些国家的宏观经济和金融稳定构成挑战。尽管风险“目前已得到控制”,但监管机构仍需监控加密货币并对其进行控制。IMF认为面临黑客攻击风险的领域是代币“发行和分配缺乏透明度”,以及运营风险,包括极端波动期间的中断。

在一系列报告中,IMF承认加密资产不再处于金融体系的边缘,并且指出“鉴于加密货币相对较高的波动性和估值,它们日益增强的联动可能很快就会对金融稳定构成风险”专家们进一步呼吁建立一个协调一致的全球监管框架,“以指导国家监管和监督,并减轻加密生态系统带来的金融稳定风险。”

2022年1月,IMF要求萨尔瓦多放弃将比特币作为法定货币的政策,5月以延长贷款的条件向阿根廷施压,要求其限制加密资产的交易。随后还警告马绍尔群岛,承认数字货币为法定货币可能“增加宏观经济和金融稳定以及金融诚信的风险”。这一系列谨慎且悲观的行动让人们意识到这个为约 190 个国家提供服务的多边机构可能对加密货币有更微妙的看法。ProChain Capital 总裁兼联合创始人声称“我确实相信IMF是加密货币的顽敌”,鉴于比特币和其他加密货币是由非国家实体“发行”并且无国界的,“加密货币有可能无处不在,这可以大大减少对联合国金融机构IMF的需求”。

但在9月份发布的《监管加密货币》报告中,IMF似乎对非政府数字货币的存在甚至扩散没有任何异议。事实上,它呼吁建立加密货币的“全球监管框架”,以便为市场带来秩序,“并为继续有用的创新提供安全的空间”。IMF对马绍尔群岛和萨尔瓦多的意见涉及国家政府在其记账单位货币已经建立的情况下仍然采用加密货币作为法定货币。而且这些负面意见主要集中在将财政马车捆绑在加密货币上所造成的宏观经济影响上。从制度上讲,“IMF确实对加密货币持怀疑态度,并且对萨尔瓦多进行了严厉打击,”大西洋理事会地缘经济中心高级主任 Josh Lipsky 认为,但这是因为该组织担心该国经济的金融脆弱性:如果萨尔瓦多不履行其国际债务偿还义务,IMF“将不得不救助他们”。

考虑到广义上说像IMF和世界银行这样的非政府组织的使命是支持全球金融稳定和刺激发展中国家的经济增长,对去中心化货币可能存在一种自然的紧张关系。因为去中心化货币往往是不稳定的、难以控制的金融工具,没有确切地址,甚至没有可识别的负责人。正如学者所指出的,IMF经常被要求处理“被腐败、无能的领导和虚幻的货币所困扰”的经济体,因此,它真的“没有动力再增加一种‘无发行人’的货币”。不过,IMF不能忽视现实,那就是未来将充满加密货币。

2023年IMF发布了一系列研究报告,TaxDAO已对其中主要的研究报告进行了编译(点击文中链接可跳转)。IMF于2月发布,重申了“相同活动、相同风险、相同监管”的原则,制定了一个包含九项政策原则的框架,以期解决宏观金融、法律和监管以及国际协调问题。在4月发布的《全球金融稳定报告》中,在FTX等加密货币公司倒闭以及硅谷等加密货币友好银行随后倒闭后,IMF再次呼吁“全面、一致和充分的监管”,并表示表示对加密资产生态系统中实体的监管实施 “严格的审慎要求”。7月IMF发布了关于税收的,指出目前的税收制度缺乏可以适应加密资产的连贯性、清晰性和有效性,因为它们在构建时并没有考虑到加密资产。此外,它们还需要在持续快速而复杂的创新背景下,在有限信息的基础上做到这一点,同时在确保税收效率、公平和收入的核心目标与扼杀创新的风险之间取得平衡。9月IMF与FSB发布了,报告指出了加密货币可能对宏观经济和金融稳定带来的风险,并提出了政策建议路线图。

随着加密资产行业逐渐复苏,各国接连建立加密资产的监管政策,IMF凭借其成员的普遍性、组织的专业性,在引导各国建立监管政策方面发挥着重要作用。但面对世界各国经济发展水平的鸿沟、监管态度和能力的差异,在谨慎的态度和谋求发挥监管领导作用的远大目标之间寻求平衡,对IMF来说将是一个重大的考验。

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