美国国会近期加密货币相关法案梳理

近期美国国会正在对多项加密货币相关法案进行投票，这些法案能够大大提升行业监管的清晰度，相关法案如果顺利通过可能成为数字资产行业监管法规化的里程碑，加密市场可能正在经历来自美国国会有史以来最重要的立法时期。本文将对以下几个法案的重点内容、市场影响以及潜在通过可能性进行梳理。

H.R.4763 — Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act-21世纪金融创新和技术法案
H.R.4766 — Clarity for Payment Stablecoins Act of 2023-支付稳定币清晰度法案
H.R.4841 — Keep Your Coins Act of 2023-保存代币法案
H.R.1747 — Blockchain Regulatory Certainty Act-区块链监管确定性法案
S.2355 — A bill to clarify the applicability of sanctions and antimoney laundering compliance obligations to United States persons in the decentralized finance technology sector and virtual currency kiosk operators, and for other purposes.（THE CRYPTO-ASSET NATIONAL SECURITY ENHANCEMENT AND ENFORCEMENT (CANSEE) ACT）-加密资产国家安全增强法案
H.R.2670 — National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2024-国防授权法案

注：“H.R.”代表House of Representatives, 指该法案由众议院议员提出，“S”代表Senate，指该法案由参议院议员提出。

一、美国立法流程

首先需要大致了解美国立法的流程以更好地理解法案通过的矛盾点和潜在机会。美国是一个三权分立的国家，其中立法权力归国会；行政权力归美国总统；司法权力归美国最高法院。国会由经直接选举产生的参议院议员与众议院议员组成，每个议员代表其选区内的选民。美国第118届国会席位的具体构成如下：

参议院：民主党48位；无党派独立人士3位（加入民主党团运作）；共和党49位
众议院：民主党212位；共和党222位。

因此执政的民主党在参议院保持多数席位，而众议院的多数党是共和党。

根据美国会众、参两院议事规则，议案为四类，即决议案（Simple Resolution）、共同决议案（Concurrent Resolution）、联合决议案（Joint Resolution）和法案（Bill）。其中法案是最常见、使用最多的立法形式。除征税法案和综合拨款法案（Omnibus bill）须由众议院提出外，法案由一院提出，经审议通过后送另一院审议通过，经两院通过并统一文本后提交总统签署成为国家法律，期间需要经过以下程序：

1、起草法案

法案的想法可以来某个行业代表机构或者个体公民，只有参议员或众议员能够正式提出立法议案。起草人会在议员同事中寻找共同提案人，以增加提案的分量。

2、提出法案

国会例会期间，提案议员按固定格式填写议案标题主要内容并签名后，众议员将议案投入“议案箱”，即完成议案提交程序；参议员则将议案面交参院书记官，或在全院大会上，经会议主持人允许，宣读议案标题并陈述议案内容，方完成议案提交程序。

3、委员会审议

议院会把议案转给专门的委员会进行研究、辩论、听证和改进。议案提交委员会后即进入一个复杂、漫长、多变的审议程序。委员会审议过程是各种势力在较量、妥协基础上达成共识的过程。在获得委员会表决通过后，议案将送交全院大会辩论、表决。

4、全院大会审议

众参两院在全院大会审议程序上有较大不同。众院强调“少数服从多数”；参院则突出多数党和少数党“协商、妥协、合作”。

众议院：对反映多数党利益的重要议案，规则委员会可采用“封闭性规则（Closed Rules）”，即该议案在审议过程中不接受修正案或替代案；其他议案，规则委员会可采用“开放性规则（Open Rules）”，允许议员在审议过程中提出相关的修正案或替代案。

参议院：一项议案获得委员会通过后能否进入投票程序取决于是否有60位参议员的支持。参院对议员辩论的限制很少，只要不违反议事规则，参议员可就任何议题随意发言且不受时间限制。参院只有在所有议员发言完毕后才能进行表决，因而产生一种特殊的运作方式 — — 冗长演说（Filibuster），参议员可以通过冗长演说来达到阻止参院对正在审议的议案进行表决的目的。参议员可对议案的任何部分提出任何形式和不同内容的修正案或替代案，为两党领袖就议案讨价还价，寻求妥协提供了空间和条件。

5、两院统一文本

有关法案提交总统签字成法前，须由两院协商统一法案文本。

6、总统签署

总统签署：批准该法案，该法案即为法律。

总统否决：将其退回给国会并说明否决的理由。两院可接受总统意见，对该法案或联合决议案重新修改后再送总统签署，也可以通过众议院和参议院的2/3投票推翻否决，法案将成为法律。

总统不采取行动：如果国会正在开会，在总统没有答复的10天后，该法案就会自动成为法律；如果国会在向总统提交法案后的10天内休会，该法案将不会成为法律。

近期数字货币相关法案

1、21世纪金融创新和技术法案（The Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act，Fit21）

发起人

该份长达 212 页法案由众议院农业委员会和金融服务委员会的共和党成员共同起草，6月初首次发布，其共同发起人包括众议院农业委员会主席Glenn Thompson（宾夕法尼亚州共和党人）、众议员French Hill（阿肯色州共和党人）和众议员Dusty Johnson（RS.D），其中Hill领导首届数字资产、金融技术和包容性小组委员会，Johnson 领导商品市场、数字资产和农村发展小组委员会。

有人可能会疑问为什么众议院农业委员会关心加密货币，原因是农业委员会职责之一是监督商品，历史上大多数商品都是农产品，如玉米、大豆和小麦。1974 年，联邦政府成立了商品期货交易委员会 (CFTC) 来监管商品期货交易，仍然是农业委员会授权CFTC并处理期货交易。农业委员会在一份声明中称对所有类型商品市场都感兴趣，包括通过新技术出现的商品，如加密货币和加密货币期货交易。

内容及影响

该法案明确了商品期货交易委员会（CFTC）和证券交易委员会 (SEC) 的加密货币监管角色，赋予商品期货交易委员会（CFTC）对数字商品（Digital Commodity）的管辖权，包括数字商品相关的交易所、经纪商（Broker）和经销商（Dealer）。根据联合发起人公布的法案情况说明书，大约 70% 的加密代币更适合被视为商品而不是证券，即70%的代币应该的管辖应该由商品期货交易委员会（CFTC）管辖，并指出仅凭投资合同不能将代币归类为证券。以下是该法案对数字商品（Digital Commodity）的定义可以发现数字资产（Digital Asset）被视为数字商品（Digital Commodity）的主要条件是去中心化和关联网络的功能性。

市场参与者必须遵守新的、更全面的披露要求，中介机构可以根据相关标的是否为数字商品（Digital Commodity）向 SEC或CFTC注册，如果都有涉及则需要向SEC和CFTC都进行注册（DUAL REGISTRATION）。

该法案将数字资产为“any fungible digital representation of value”，因此明确排除了NFT。同时法案还列举了不受制于本法案的相关“辅助活动”（Ancillary Activities），其中包括关键的区块链支持和运营服务以及行动，例如“编译网络交易”、“提供计算工作”、“提供用户界面”、“开发、发布、构建、管理、维护或以其他方式分发区块链系统”等。

该法案代表了适当监管数字资产行业的良好第一步，是对数字资产领域监管清晰度需求的回应。

进程

7月27日，众议院金融服务委员会通过该法案；7月28日，众议院农业委员会通过该法案；该立法接下来将送往众议院进行全体投票。

该法案面临来自民主党的阻碍，许多人认为SEC应该发挥比该法案目前分配的更大的作用。如加利亚州民主党众议员Maxine Waters曾表示没有想过应该对CFTC 给予如此强烈的支持；American University 华盛顿法学院教授 Hilary Allen抨击该法案是共和党为了讨好加密交易所、华尔街和硅谷风险投资家。该法案能否在由民主党控制的参议院获得通过存疑。

2、支付稳定币清晰度法案Clarity for Payment Stablecoins Act

发起人

《支付稳定币清晰度法案》(Clarity for Payment Stablecoins Act)由众议院金融服务委员会主席帕特里克·麦克亨利 ( Patrick McHenry)提出，这是他自去年以来参与的一系列稳定币立法草案中的最新版本，该法案旨在为稳定币提供监管框架，通过为稳定币发行建立统一的标准来保护消费者。

主要内容及影响

该法案该法案引入了资本、流动性和风险管理等要求，要求被许可的稳定币发行人持有准备金以支持发行的稳定币、每月公布其准备金的构成、公开披露其赎回政策、建立及时赎回程序，持有的储备金不能质押、再抵押或重复使用，除非是为了创造流动性以满足赎回请求。美国境外的发行人必须寻求注册才能在该国开展业务。

虽然可能增加合规成本，但该法案利于稳定币和DeFi的进一步发展，同时对于RWA有积极意义，围绕着法币、国债等资产上链的项目将可以合法合规地进行，为RWA的大规模发展铺平道路。Coinbase首席法务官paulgrewal.eth在社交媒体表示，《支付稳定币清晰度法案》的投票通过为美国投资者提供重要保护。

进程

7月28日，美国众议院金融服务委员会以34票对16票的表决结果通过了美国稳定币监管法案《支付稳定币透明度法案》。该法案同样面临来自民主党的阻碍。马萨诸塞州民主党人史蒂芬·林奇 (Stephen Lynch) 建议将投票推迟到9月，称民主党没有足够的机会表达他们的想法。加利福尼亚州民主党人马克辛·沃特斯（Maxine Waters）认为该法案可能导致不良的许可证竞争，并表示美联储和美国财政部都不支持该法案的现状。

3、保存代币法案 Keep Your Coins Act of 2023

该法案旨在保护消费者在自托管钱包中保管比特币的权利，确保个人用户在管理自己的加密资产时的自由和隐私，强调了赋予个人对其数字资产完全控制权，可能会通过去中心化和财务自治的原则对加密货币格局产生重大影响。

7月28日，《保存代币法案》在众议院金融服务委员会获得通过，未来将提交众议院投票。

4、区块链监管确定性法案 Blockchain Regulatory Certainty Act

发起人

2023年3月23日，美国众议院议员Tom Emmer和Darren Soto向国会提出《区块链监管确定性法案》，发起人众议院多数党党鞭Tom Emmer被认为是众议院最力挺加密行业的立法人士，他曾支持众议院议员 Warren Davidson提交的《美国证券交易委员会稳定法案》（SEC Stability Act），该法案要求重组美国 SEC并解雇其主席Gary Gensler。5月18日，Tom Emmer和Darren Soto还推出两党《证券明确性法案》（The Securities Clarity Act），《证券明确性法案》还未有进一步消息。

主要内容及影响

该法案旨在明确无控制权的区块链开发商和服务提供商的监管义务，为区块链开发商和区块链服务提供商引入了“安全港”条款，认为不托管消费者资金的区块链开发商、和非托管服务提供商（包括矿工、验证者和钱包提供商）不应被视为汇款服务商（money transmitters），不该与提供托管服务的加密货币交易所受到相同等级的监管。只要这些实体无法控制用户在其平台上持有的数字资产，就不会被归类为需要许可或注册的汇款服务商或金融机构，将免受特定许可要求的约束。

进程

7月27日，《区块链监管确定法案》在众议院金融服务委员会获得通过。

5、加密资产国家安全增强法案（THE CRYPTO-ASSET NATIONAL SECURITY ENHANCEMENT AND ENFORCEMENT (CANSEE) ACT）

发起人

7月18日由参议员 Jack Reed 提出，并由参议员Mark Warner（弗吉尼亚州民主党人）、Mike Rounds和Mitt Romney（犹他州共和党人）共同发起，是一项专注于洗钱和制裁合规的两党法案。Jack Reed在其个人网站上将该法案命名为“THE CRYPTO-ASSET NATIONAL SECURITY ENHANCEMENT AND ENFORCEMENT (CANSEE) ACT”。

主要内容及影响

该法案旨在防范DeFi的洗钱和逃避制裁的行为并对财政部主要反洗钱机构进行现代化改造，要求DeFi协议遵守与其他金融机构相同的反洗钱和相关经济制裁的规则，包括维护反洗钱计划、对其客户进行尽职调查以及向金融犯罪执法网络（the Financial Crimes Enforcement Network，FinCEN）报告可疑交易等。法案要求DeFi协议的控制人确保反洗钱计划有效，如果该协议没有可识别的控制者，则由投资超过2500万美元用于开发该协议的人承担责任。例如受制裁者（如俄罗斯寡头Russian oligarch）使用 DeFi服务来逃避美国的制裁，那么控制该项目的人或投资超过2500万美元开发该项目的人（无实控人情况下）将承担协助这种违规行为的责任。

目前美国约有30,600 台加密货币ATM，该法案对加密资产ATM机运营商提出遵守KYC法律的要求，以确保不会成为洗钱等非法活动的载体。该法案会对美国DeFi发展造成打击。

进程

该法案是两党合作的结果，尤其是其目标是旨在加强国家安全，使其更有机会获得全院投票，目前还未进入委员会投票环节。

6、2024财年度国防授权法案（National Defense Authorization Act，NDAA）

《国防授权法案》是美国国会提出的年度法案，重新定义美国次年的军事预算。众议院和参议院分别提出了《2024财年国防授权法案》H.R. 2670和S. 2226。

2023年7月28日，美国参议院通过《2024财年国防授权法案》，其中包括了加强针对加密货币交易金融机构、混合器和“增强匿名性”加密资产监管的修正案。该修正案由美国参议员两党小组提出，成员包括纽约州民主党人 Kirsten Gillibrand、怀俄明州共和党人 Cynthia Lummis、马萨诸塞州民主党人 Elizabeth Warren 与堪萨斯州共和党人Roger Marshall。

该修正案是根据2023年《鲁米斯-吉利布兰德责任金融创新法案》（S.4356 — Lummis-Gillibrand Responsible Financial Innovation Act）以及 Warren 与 Marshall于2022 年推出的《数字资产反洗钱法》制定的，旨在加强密货币反洗钱和反恐监管和打击较密货币匿名交易。其要求财政部长制定加密资产的审查标准以帮助审查人员更好地评估风险并确保遵守洗钱和制裁法律；以及财政部进行关于“打击匿名加密资产交易”的研究，特别是针对混币器。法案的通过将会增强美国对于加密货币反洗钱的打击力度。现在两院需就可以通过两院的统一版本进行谈判。

关于上文中提到的《鲁米斯-吉利布兰德责任金融创新法案》（S.4356 — Lummis-Gillibrand Responsible Financial Innovation Act）是由参议员 Cynthia Lummis（怀俄明州共和党）和 Kirsten Gillibrand（纽约州民主党）重新提出，Cynthia Lummis 是一位加密支持者，被称为参议院的“加密货币女王”，该法案曾被认为是参议院有史以来最全面、两党支持最深厚的加密货币法案。FTX的崩溃使该提案被搁置，在2022年11月份之后未有新的动作。